Para la descentralización, se propuso la delegación de responsabilidades por entidad, municipios, etcétera, así como la participación social (maestros, padres de familia, etc.) · Revaloración del docente, salarios, organización gremial, carrera magisterial Cabe agregar, que también durante este gobierno, sefirmó el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB), una de las reformas más importantes al sistema educativo realizadas hasta la fecha y del cual nos ocuparemos en detalle más adelante. Asimismo, las reformas emanadas se plasmaron en una nuevaLey General de Educación (LGE) aprobada por el Congreso en 1993. En dicha ley se establece el marco legal de las relaciones, derechos y obligaciones entre la federación y los gobiernos estatales y municipales, así como la participación de los maestros, autoridades y padres de familia en los llamados Consejos de Participación Social (Ornelas, 1998; Arnaut, 1999). Durante el gobierno de Carlos Salinas de Gortari y como parte del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educativa Básica (ANMEB), se reforma el artículo 3º constitucional y la Ley General de Educación, y se establece como obligatoria la educación secundaria, iniciando su vigencia en septiembre de 1993. La educación secundaria se imparte en dos sistemas: abierto y escolarizado. Son de sistema abierto, los cursos de este nivel que se ofrecen en instituciones oficiales como es el INEA (Instituto Nacional para la Educación de los Adultos), organismo público descentralizado que ofrece estudios con validez oficial y cuya intencionalidad va dirigida a la población adulta mayor de quince años que no cursó o no terminó la secundaria; no cuenta con edificios escolares propios, personal docente ni impartición de clases; los usuarios son autodidactas y acuden voluntariamente a asesorías según sus necesidades. Cuenta sí, con libros de texto propios que se venden a los usuarios a precios módicos y sólo se cursan las materias consideradas básicas o académicas. Su funcionamiento se basa en la solidaridad social, los usuarios no están sujetos a horarios ni a un calendario oficial de clases.
Existen, también, algunas instituciones privadas que imparten cursos abiertos de secundaria con características parecidas a las de INEA, pero que, en todo caso, deben contar con autorización y reconocimientos de validez oficial por parte de la SEP. Son de sistema escolarizado las instituciones públicas o privadas que imparten educación secundaria en tres modalidades: Secundarias Generales, Secundarias Técnicas y Telesecundaria. Las características de estas modalidades, son: los usuarios son alumnos adolescentes con edades entre los doce y catorce años; cuentan con edificios escolares, personal docente, libros de texto (gratuitos en el caso de telesecundaria); están sujetas a un calendario oficial de estudios y a un horario; los cursos deberán apegarse al Plan y Programas Oficiales de Estudios vigente (Plan y Programa de Estudios 1993) y forman parte del SEN (Sistema Educativo Nacional), por lo tanto, sus estudios cuentan con validez oficial. Una de las especificidades que caracteriza a cada una de estas modalidades de educación secundaria, son las actividades tecnológicas que llevan a cabo, mismas que les dieron origen y justificación a cada modalidad, dándoles un carácter terminal; es decir, se pretende que a través de las tecnologías que se cursan, el alumno adquiera una capacitación que le permita ingresar al mercado de trabajo, en caso de que no pueda proseguir sus estudios, o que le permita, a la vez, contribuir económicamente a la economía familiar. El Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) es el interlocutor principal del gobierno en la formulación de las políticas que se aplican al sistema de educación básica. Al mismo tiempo, posee una influencia decisiva sobre el magisterio. Este artículo explora, a partir del análisis de 14 entrevistas con líderes intermedios, los efectos de un haz de procesos de cambio, tanto en la vida sindical como en el ámbito de la educación pública. Durante el gobierno de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994), modificó sus estatutos introduciendo una mayor pluralidad y otorgando mayores facultades a los comités seccionales como un medio para adaptarse a la inminente descentralización del sistema educativo. Paralelamente, el Ejecutivo promovió y logró que se aceptaran importantes modificaciones a la legislación relativa a la educación. Continuando y reforzando el cambio de rumbo comenzado por Miguel de la Madrid, las tendencias modernizadoras llegaron a un punto culminante en la presidencia de Carlos Salinas (1988-1994). El término modernización se volvió central en el discurso y en las políticas, con dos vertientes: por una parte, el distanciamiento respecto a las posturas postrevolucionarias, especialmente en la versión predominante en los sexenios de Echeverría y López Portillo, considerados populistas e ineficientes; por otra, el deseo de incorporar a México al grupo de países altamente desarrollados. Ambas vertientes coincidían en orientar la política en dirección de la reducción del peso del Estado en la economía, incrementando en cambio el papel del mercado, coincidiendo con las tendencias de Reagan y Thatcher dominantes en la época. En el marco de las nuevas ideas sobre la sociedad del conocimiento y de la importancia de basar la competitividad no en el bajo precio de las materias primas y de la mano de obra, sino en una mayor productividad gracias a los avances de la ciencia y la tecnología, la modernización del país incluía, como componente fundamental, la del sistema educativo. Las políticas del Programa de Modernización de la Educación 1989-1994 aplicaban las ideas generales sobre modernización al terreno educativo en nueve capítulos, relativos a la educación básica, la formación de docentes, la educación de adultos, la capacitación para el trabajo, la educación media superior; la educación superior, el postgrado y la investigación; los sistemas abiertos, la evaluación, y los inmuebles educativos. En el sexenio de Salinas se dieron avances reales: la obligatoriedad de la enseñanza secundaria, nuevos planes de estudio y nuevos libros de texto, así como la nueva Ley General de Educación y las reformas del Art. 3· de la Constitución. De especial trascendencia potencial fueron los avances en la descentralización educativa: en mayo de 1992, con Ernesto Zedillo al frente de la SEP, se logró el consenso necesario para que los 31 gobernadores de los estados de la República y el poderoso Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) firmaran con el gobierno federal el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica y Normal (ANMEB), con cuya base el gobierno federal transfirió a los estados el manejo y control de sus respectivos sistemas educativos en los niveles de educación básica y normal. Pese a estos avances, es cierto que las políticas educativas del sexenio salinista no resolvieron los viejos problemas educativos, como los de calidad y equidad; los defectos estructurales del sistema, en especial la imbricación del sindicato y las autoridades en la toma de decisiones, siguieron intactos. Señalar las limitaciones de las políticas del sexenio 89-94 no implica compartir las críticas que las descalifican de manera absoluta como neoliberales; contra la idea de que se pretendía privatizar la educación, el sexenio salinista aprovechó la espectacular recuperación económica de la primera mitad de los 90 para incrementar en forma notable la cantidad de recursos públicos destinados a la educación, sobre todo mediante una importante recuperación de los salarios del magisterio. El gasto público en educación llegó, en 1994, a 5.7% del PIB, frente al 3.56% de 1989 (SEP, 1996: 165). En el mismo sentido, conviene recordar también que al día siguiente de la firma del Acuerdo para la Modernización, en mayo de 1992, Carlos Salinas anunció el inicio de un importante programa compensatorio, que fue seguido después por otros similares: el Programa de Apoyo al Rezago Escolar. El PARE fue financiado con recursos del Banco Mundial y estuvo dirigido a los cuatro estados más pobres del país, en una clara señal de que la descentralización no implicaba abandonar a su suerte a las entidades más pobres, y de que la modernización, criticada frecuentemente con la etiqueta de neoliberal, no era en realidad incompatible con una preocupación por la equidad, valor que en la Ley General de Educación de 1993 ocupó un lugar destacado, sin precedentes en la legislación educativa nacional. La llegada a la presidencia de México de Ernesto Zedillo, anteriormente titular de la SEP, hizo que las políticas de su gobierno (1994-2000) tuvieran un alto grado de continuidad respecto a las de Carlos Salinas; por ello, en este análisis se considera que el antecedente inmediato de las políticas del gobierno de Vicente Fox es el de modernización, que caracterizó a la política educativa mexicana desde 1989 hasta 2000. Elaborado en 1995 bajo la dirección de Miguel Limón, el Programa de Desarrollo Educativo 1995-2000 (SEP: 1996) comprende una introducción, que desarrolla de forma escueta algunos principios que sustentan las políticas a seguir; éstas se desarrollan fundamentalmente en tres partes, relativas a la educación básica, la de adultos y la media superior y superior; en una cuarta parte se presentan cifras sobre el financiamiento del sistema educativo y se subraya la necesidad de que el esfuerzo se distribuya entre el gobierno federal, los de los estados y municipios y los particulares. Una rápida evaluación de los resultados del sexenio 1995-2000 muestra la habitual combinación de aspectos positivos y negativos (cfr. SEP 2000a, b, c). En el lado positivo de la balanza destacan: En lo relativo a educación básica —que desde 1993 incluye los seis grados de primaria y los tres de secundaria—, que las cifras de cobertura y eficiencia terminal aumentaron de manera importante, como resultado de la prioridad asignada a la educación básica respecto de la media superior y la superior, y de la disminución de la presión demográfica en el grupo de edad 6-14.
Esfuerzos compensatorios que incluían programas con financiamiento internacional y trabajos con recursos propios que articulaban a las Secretarías de Salud y de Desarrollo Social, alcanzaron a cubrir todos los estados de la República, en un esfuerzo sin precedentes en pro de la equidad. Una importante reforma curricular de la primaria, seguida por la renovación de los libros de texto gratuitos, mejorando su calidad y publicando libros en una veintena de lenguas indígenas. Proyectos innovadores que buscaban mejorar cualita-tivamente la educación en ámbitos como la enseñanza de la lectoescritura, las matemáticas o las ciencias, la gestión escolar, etc. La mejora técnica de los trabajos de evaluación de la educación básica emprendidos por la SEP desde 1979, y la participación de México en evaluaciones internacionales. Pese a la prioridad de la educación básica y las limitaciones presupuestales, y desmintiendo las acusaciones de que se buscaba privatizar la educación superior, en este nivel los apoyos a las universidades públicas iniciados por Salinas continuaron (Fondo para la Modernización de la Educación Superior, FOMES) y surgió uno muy importante, el Programa para el Mejoramiento del Profesorado (PROMEP), eje de la nueva política nacional de educación superior. La consolidación del proyecto de Universidades Tecnológicas, que ofrece carreras superiores cortas y que había comenzado a fines del sexenio de Salinas. Diversos mecanismos de evaluación de programas e instituciones de educación superior, como el Centro Nacional de Evaluación (CENEVAL), los Comités Interinstitucionales de Evaluación de la Educación Superior (CIEES), y varias agencias acreditadoras de programas. Frente a los logros anteriores, el lado negativo de la balanza sigue mostrando puntos preocupantes: Pese a los esfuerzos realizados, el censo de 2000 mostró que, de un total de unos 20 millones de niños y jóvenes de 6 a 14 años de edad, alrededor de un millón sigue fuera de la escuela; aunque en términos relativos se trata de un 5%, la cifra absoluta es importante. La reforma curricular de la secundaria sigue pendiente, al igual que una profunda redefinición de la educación media superior. Los incrementos al financiamiento del sistema educativo se vieron bruscamente interrumpidos en 1995, debido a la crisis económica que detonó en diciembre de 1994; pese a la recuperación posterior, los niveles de 1994 solamente lograron recuperarse a fines del sexenio 1994-2000. Los resultados de las evaluaciones nacionales e internacionales de la educación básica no se difundieron, manteniéndose como documentos confidenciales, sin que se aprovecharan para fundamentar acciones de mejoramiento ni para la rendición de cuentas. La participación social sigue siendo un buen deseo. Pese a la transferencia de recursos que siguió a la firma del Acuerdo Nacional de 1992, la federalización de la educación básica sigue siendo insuficiente: en unos estados ha denotado esfuerzos nuevos, pero en otros sólo ha consistido en cambios administrativos superficiales. La transición de sistema central a descentralizado está lejos de terminar; falta el paso al municipio. Correlativamente, el peso del gobierno federal sigue siendo excesivo; dado el centralismo del sistema fiscal, los recursos para los estados provienen ante todo de transferencias federales, en tanto que, en general, los recursos propios tienen un peso menor; por otra parte, la Constitución misma atribuye en forma exclusiva al nivel federal competencias clave en el campo educativo, incluyendo la de establecer planes y programas de estudio de educación básica en todo el país. Resumiendo, y de manera similar al sexenio anterior, la política educativa de los años 1995 a 2000 tampoco fue simplemente neoliberal. Aunque el calificativo pueda aplicarse con propiedad a algunas políticas económicas del sexenio, su influencia sobre la educación se vio atemperada por el peso de la vocación social que en México se atribuye a la escuela desde la Revolución. Por otra parte, la descentralización educativa promovida durante la década pasada, denominada federalización, fue sin duda un avance desde la óptica del fuerte centralismo prevaleciente a lo largo del siglo xx, pero en la perspectiva de lo deseable es claramente insuficiente, pues el margen de acción de los estados permanece muy reducido, y el peso del ministerio federal, la Secretaría de Educación Pública, sigue siendo de hecho, y aún en la legislación, el principal.
Ampliando uno de los incisos anteriores debe destacarse un último rasgo, relativo a los cambios de la educación media, que han tenido un lugar destacado en las recientes reformas educativas en muchos lugares. En México la enseñanza media comprendía la secundaria, llamada media básica, y el bachillerato o formación técnica equivalente, denominado media superior; desde la Ley de 1993 la secundaria forma parte de la educación básica, y como tal se volvió obligatoria, pero fuera de eso no tuvo cambios significativos y su reforma curricular quedó a la espera de mejores tiempos.
